促进高等教育结构优化调整 助力教育强国建设

[摘 要]优化调整高等教育结构，对于推进高等教育治理体系与治理能力现代化，加快建设教育强国有着重要意义。要从高等学校结构要素的内在联系及其与规模、质量要素的协调配置出发，优化体制机制设计，聚焦人才培养、科技创新与产业发展的现实需要，激发高等教育结构活力，赋能教育强国建设。

[关键词]高等教育；结构要素；教育强国；“双一流”建设

党的二十大报告明确指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”高等教育承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等重要使命，在教育强国建设中发挥着龙头作用。现阶段，我国高等教育在层次结构、类型结构、科类结构以及区域布局结构等方面还存在一些问题，难以完全适应教育强国建设的新要求。在新的历史起点上，必须将优化高等教育结构摆在高等教育治理的突出环节，精准把握高等教育结构优化的战略要点、问题难点与实践靶点，打造布局合理、层次清晰、功能完备的高等教育结构，助力教育强国建设。

优化高等教育结构的重要意义

从系统理论出发，规模、质量和结构是影响高等教育生态系统运行的三个基本要素，如何促进规模、质量和结构的共生发展是优化高等教育治理的重要面向。一直以来，我国将规模、结构和质量要素的优化配置作为高等教育治理的关键路径，在不同历史时期，为破除高等教育发展的阶段性“瓶颈”发挥着积极作用。

改革开放后，高等教育规模扩张为我国高等教育实现跨越式发展发挥了重要支撑作用。随着高等教育治理实践不断深入、经验认识不断拓展，我国开始将高等教育的质量要素提升作为推动教育强国建设的关键路径。2012年，教育部发布《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，明确提出“坚持稳定规模、优化结构、强化特色、注重创新，走以质量提升为核心的内涵式发展道路”，标志着我国高等教育开始从规模扩张转向内涵式发展。数据显示，政策出台的十余年来，我国普通高等学校生均经费从2012年的16367.21元，提升至2022年的39220元，年均增长率为9.13%，高等教育质量要素稳步提升。

高等教育质量要素持续优化，并与规模要素良性互动，为促进教育强国建设发挥积极的协同效应。在高等教育系统中，规模和质量要素是支撑高等教育发展的基础性要素，但规模和质量要素只能通过自身的资源优化或叠加效应实现高等教育效益提升，同时这两个要素也无法突破资源稀缺性的限制，因此，从系统内部出发，高等教育结构要素成为优化高等教育系统功能、促进高等教育质量提升的最佳选择。那么，高等教育结构是否能够影响、为何影响以及怎样影响高等教育系统功能提升？这是推进高等教育治理体系与治理能力现代化，加快建设教育强国的重要理论与实践议题，亟需从学理层面予以研究。

从结构要素与规模、质量要素的互动关系来看，规模、质量要素为结构要素作用发挥提供了必要条件，即不达到一定的规模和质量，无论怎么优化结构都无法发挥其作用。而结构要素成为规模、质量要素发挥作用的充分条件，即在规模与质量达到一定水平后，若实现结构的优化，则规模和质量可以最大程度地发挥作用。具体而言，高等教育规模、质量要素为经济社会发展提供了人力资本增长路径，结构要素则实现了人力资本与产业结构的有效配置，进而带动规模、质量要素的功能实现与提升，最终优化整个高等教育系统的功能。

我国高等教育结构现状与现实问题

新中国成立以来，高等教育结构经过70多年的发展变化，要素特征与具体内容不断成型，主要包括整个学科专业设置的科类结构、专本硕博组成的层次结构、普通高等教育与高等职业教育构成的类型结构以及院校配置形成的布局结构等。近年来，中国高等教育结构持续优化，不断焕发新的生机，但也面临诸多问题和挑战。

从学科专业设置的科类结构来看，改革开放后，中国高等教育科类结构分别于1987年、1993年、1998年、2012年、2023年进行了渐进式改革。当前，高等教育共包含12个学科门类、92个学科专业类，共计792个专业。可见，中国高等教育科类结构持续细化，人才培养的专业性凸显，为教育强国建设奠定了基础。随着“双一流”建设的实施，一流学科以及新工科、新文科、新医科、新农科和基础学科专业建设迎来新的生机，我国高等教育的科类结构转型也将拥有新的契机。此外，跨学科、交叉学科专业不断兴起，也反映出我国高等教育科类结构拥有内在提升的张力与融合空间。

从高等教育的层次结构来看，1983年我国首批自主培养的18名博士“诞生”后，中国高等教育层次结构已经形成覆盖专本硕博完整学位的授予体系。经过40年的发展，中国高等教育专本硕博层次结构日臻完善且纵向流动井然有序，为不同层次人才培养提供了有力支撑。2012年我国普通专本硕博招生人数分别为314.80万人、374.06万人、52.13万人、6.84万人，2022年增长为538.98万人、467.94万人、110.35万人、13.90万人。可见，普通专本科教育在高等教育层次结构中依然占据基础性地位，从增幅来看，硕博层次的学位教育呈现扩招趋势，各类层次招生规模呈现出理工科招生多于文科的情况。这适应了我国产业结构及其转型发展对不同层次学历人才的动态需求。此外，各类高等教育专业均覆盖有硕博学位，为高层次人才培养提供了完备的学位认定标准。但目前高等教育层次结构面临着专本层次教育扩招导致硕博层次教育被动扩大的问题，在教育强国建设的进程中需要妥善应对层次结构的变化。

从普通高等教育与高等职业教育构成的类型结构来看，这两种类型的高等教育人才培养模式，既为实现高等教育的知识创新价值提供了人才培养的基础路径，又保障了产业运行与生产制造对应用型与职业技能型人才的现实需要。高等职业教育与普通高等教育同时发展，为让更多人接受高等教育创造了条件。近年来，党和国家出台了《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等一系列发展职业教育的政策举措，推动高等职业教育跨越式发展。随着各级各类政策不断落实，高等职业教育与普通高等教育组成的高等教育结构新形态，将为教育强国建设注入强大动能。但是，随着人口结构与总量发生变化，高等职业教育将面临生源减少、财源压力加大的双重挑战。此外，普通高等教育与高等职业教育还存在应用型人才与职业技能型人才培养边界不清的问题，也给高等教育类型结构良性运行带来新的挑战。

从高等教育的布局结构来看，以“双一流”建设为代表的高等教育系统性改革深入推进，我国加快了一流学科建设，深化了新工科、新医科、新农科、新文科和基础学科专业建设，促进了高等教育学科专业布局结构的进一步优化。同时，部属高校与地方高校在一流学科建设上共同发力，为促进一流学科资源在区域与院校间均衡配置提供了基础，高等教育的一流学科院校布局结构持续优化。此外，从院校资源布局来看，以东西部教育帮扶为纽带的协同机制、以省部共建为桥梁的合作机制、以国际（境内外）合作办学为渠道的嵌入机制，为促进高等教育资源跨域流动、整合发展、优势互补带来助力，持续优化着高等教育资源布局结构。同时也要看到，区域之间的学科布局结构乃至高等教育的系统要素结构还有待进一步优化，高等教育资源配置的问题，需要在教育强国建设的进程中努力解决。

新时代优化高等教育结构的路径选择

优化高等教育结构需要以增强社会效益为导向，坚持高等教育结构要素发展助推产业结构转型升级的基本目标，为加快教育强国建设、促进经济社会可持续高质量发展提供助力。优化高等教育结构是系统性调适与精细化配置的过程，通过促进科类结构、类型结构、布局结构和层次结构整体优化，并与产业结构协调耦合，实现以教育强国建设带动科技强国、人才强国、制造强国、质量强国等建设取得实效。

高等教育布局结构深刻影响区域产业结构，持续影响区域基础研究、应用研究水平，支撑区域经济社会发展大局。从产业发展来看，第一产业以劳动密集型产业为主，通过布局面向第一产业生产效率提升、产业链延长与升级、产业附加值增加和生产环境改善的院校或学科专业，能够为地区第一产业发展提供知识与人才支撑；第二产业以制造业为主，随着人工智能等前沿科技在生产制造中的关键价值不断凸显，高等教育的布局结构需要面向科技创新的前沿阵地与产业聚集地，依托地区重点大学，集中部署一批聚焦前沿科技与理论研究的新兴学科，为第二产业转型升级提供人才与技术支撑；第三产业以服务业为主，随着信息技术与产业深度融合，服务业在国民经济发展中的地位日益提升，现代服务业日益依赖前沿信息技术而呈现出区别于传统服务业的特征，需要对高等教育布局结构和科类结构进行针对性优化，支撑产业效益不断提升。需要强调的是，优化高等教育布局结构与科类结构并非针对单一结构进行调整，而是从整个经济发展大局出发，系统性整体性地优化要素结构，进而促进基础研究、应用研究水平和全要素生产率提升，推动三大产业协同发展。

从层次结构上看，高等教育既要提供普通人才的成长渠道，更要满足国家对高层次人才的迫切需求。同时，类型结构是实现高等教育公平与效益价值的主要支撑，通过高等职业教育与普通高等教育两类渠道对社会群体进行分流，既能够保障社会群体接受高等教育的机会，也能够提升高等教育的投入产出效率。当前全球经济与科技竞争加剧，关键技术“卡脖子”问题不断影响中国经济的可持续发展。经济与科技的竞争，在根源上是人才的竞争。关键人才在重大基础研究和科技创新中发挥着举足轻重的作用，持续提升高等教育人才培养的层次结构与类型结构适应了经济、科技发展以及人才竞争的需要。因此，推动重大基础研究、应用研究和产业发展是我国参与全球竞争和打赢关键核心技术攻坚战的重要途径。顺利实现科技创新与竞争胜出的关键在于高层次人才的培育能力，并集中体现在高等教育层次结构的持续优化上。通过在重点领域集中部署本硕博完整层次的人才培养计划与学位支撑体系，尤其是强化硕博高层次人才培养计划支撑力度，畅通相关领域人才培养与产业转型的协同机制，能够为促进高等教育层次结构优化赋能知识创新、科技进步与产业转型提供直接动能。因此，服务于重大基础研究、应用研究和产业发展应成为高等教育层次结构调适的逻辑遵循。推动高等教育发展不仅要让层次结构在高端人才培养中发挥重要作用，还应该在类型结构层面形成发展共识。通过推动普通高等教育和高等职业教育共同发展，激活研究型人才、应用型人才和职业技能型人才的组合效应，形成两种类型高等教育的双向支撑机制，应是优化高等教育结构赋能教育强国建设的重要价值追求。

现阶段，伴随着高等教育规模持续扩张和高等教育质量稳步提升，中国社会从“人口红利”期进入到新的“人才红利”形成阶段，优化高等教育结构是促进人才培养、人才资源配置与经济社会发展需求耦合的关键举措。为加快建设教育强国，可以从以下几个方面优化高等教育结构。

第一，精准配置高等教育结构要素，形成产业转型升级的基础支撑。产业结构变迁与人才要素的结构变化存在“双向牵引”的关系，即产业结构变化促使高等教育结构调整，以培养适应市场需求的人才，而高等教育的自发性人才结构调整也为产业结构的转型带来了可能。因此，高等教育结构无论是学术发展式的自发性变动，还是顺应市场需求导向的被动式调整，都是塑造产业发展格局的重要前提。同时，不同类型产业的发展需求和运动轨迹差异明显，需要基于产业发展的具体情境，采取针对性的结构优化举措。其一，优化科类结构与类型结构，促进包括新农科在内的学科专业教育以及农技类等职业教育的发展，提升第一产业产品附加值、延长产业链，实现传统第一产业转型升级。其二，重点推进科类结构、类型结构和布局结构优先发展，进而强化重点领域的专业人才、知识和技术支撑，为释放产业集群效应提供助力，持续提升生产效率和产业竞争力。其三，第三产业以服务业为主，服务业发展需要大量的技能型人才，并根据区域经济发展形态进行布局，因此推动第三产业发展需要重点优化高等教育的类型结构和布局结构。其四，从根源上看，经济产业发展依赖于一个国家基础研究与应用研究的能力以及面向未来产业发展的创新支撑力，因此，推动教育强国建设，需要审时度势重点推进关键领域的学科专业建设以及层次结构建设，培育关键领域的关键人才，为我国高等教育与经济社会发展提供坚实保障。

第二，整体塑造高等教育结构，打造区域经济发展的直接引擎。坚持全国一盘棋，强化高等教育结构治理的顶层设计，推动出台专门性高等教育结构治理政策，畅通层次结构、类型结构、科类结构和布局结构要素的作用机制，为实现全国范围内的高等教育结构要素均衡发展探索有效路径。从区域经济发展的格局来看，东中西部地区需要秉持差异化的高等教育结构优化进路，进而实现高等教育结构要素组合有力支撑区域经济社会发展。具体而言，东部地区重点聚焦世界一流学科发展和高层次人才培养目标，持续优化高等教育科类结构和层次结构，同时强化布局结构，建设好支撑前沿重大产业发展的重点院校产学研一体化平台，形成具有全球竞争力的创新高地。中部地区劳动力人口规模较大，通过大力发展现代高等职业教育，促进高等教育类型结构优化，为区域经济发展提供大量的技能型劳动力。同时，中部地区也需要加强一流学科和一流高校布局，促进高等教育类型结构、科类结构和布局结构形成组合效益，有效支撑区域经济顺利崛起。西部地区需要优先发展特色一流学科，强化重点产业领域的院校资源布局，促进西部地区科类结构和布局结构组合发力，激活西部地区高质量发展的驱动力。

第三，持续激发高等教育结构活力，促进结构要素协调发展。高等教育结构要素系统耦合是激发要素活力的重要保障。为此，需要采取针对性举措促进科类、层次、布局和类型四类结构要素的协调发展。在优化高等教育结构要素的过程中，整体考察四类结构要素的作用方向与互嵌价值，遵循学科发展规律，科学设定高等教育学科专业，鼓励跨学科、交叉学科发展，并强化学科属性，提升知识创新和人才培养的专业性与复合性价值。在此基础上，稳步提升高等教育的层次结构，完善人才培养的专本硕博层次体系，激发高等教育的创造力。同时，结合区域经济社会发展现况，合理布局学科院校资源，形成高等教育布局结构的空间网络，支撑区域经济社会可持续发展。此外，研判劳动力市场对应用型人才、职业技能型人才和研究型人才的需求趋势，有效识别高等教育类型结构优化方向，最终形成科类、层次、布局和类型结构良性互动的要素配置网络，提升高等教育结构要素的循环活力。此外，高等教育结构要素是牵引规模和质量要素释放活力的重要因素，通过科类、层次、布局和类型结构要素的调适能够促进质量要素精准发力，避免规模要素无序扩张。因此，在教育强国建设中，需要基于具体举措，发挥高等教育结构要素对受教育者的引流、调配和整合作用，促进高等教育实现规模效应，同时将结构变迁作为有效配置资源的政策设计窗口，发挥政策效用，提升高等教育资源供给效率，促进高等教育结构、规模和质量协同发力，实现高等教育系统要素的循环协力。

第四，完善高等教育结构，提升现代高等教育的治理能力。首先，明确以高等教育结构优化促进人才培养、产业发展、基础研究和应用研究发展的主要方向，为构建现代高等教育治理体系提供有力抓手。在此基础上，建立健全高等教育治理改革的制度安排与政策举措，促进形成高等教育结构要素配置效率提升的长效机制。其次，充分发挥党委领导下的校长负责制的制度优势，加快推进高等院校治理能力建设，支撑高等教育结构优化政策“落地生根”。最后，加快推进“双一流”建设，带动整个高等教育体系提质增效，同时大力发展现代高等职业教育，促进人才分类培养，拓展人才成长的多样化路径，有序开展硕博研究生培养工作，优化院校学科资源的时空布局，提升高等教育规模、结构和质量要素推进教育强国建设的协同效能。

【作者麦均洪：华南理工大学党委副书记】

原载2023年第22期《中国高等教育》