二、何谓高等教育治理

高等教育治理是一个多义词，从不同的视角可以有不同的理解。在大量的高等教育研究文献中，有把治理当作“整治”或“惩治”的，如“考试作弊治理”、“高校腐败治理”；也有把治理等同于“管理”的，如“项目制治理”、“大数据治理”等。厘清高等教育治理的基本含义，是探讨高等教育治理现代化问题的前提。

　　1.政策视角

　　最先使用“治理”一词的我国权威教育文件是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，其中，“完善中国特色现代大学制度”与“完善治理结构”被并列提出，二者基本同义，“治理”主要针对学校层面。2019年发布的《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》提出了“教育治理体系和治理能力现代化”，要求“提升政府管理服务水平，提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平”，同时要求“完善学校治理结构”、“推进学校治理现代化”。在政府和学校两个层面，分别表述为“治理手段”和“治理现代化”，其重点仍在学校层面。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》分别于2013、2019年颁布，这两份纲领性文件确立了“全面深化改革的总目标”，将“治理体系和治理能力现代化”问题提到国家战略的高度，强调“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，为探索中国高等教育治理现代化问题指明了方向。2014年，时任教育部长袁贵仁指出，“推行教育治理体系和治理能力现代化”，就是要“适应国家治理体系和治理能力建设，根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求”，“以构建政府、社会、学校新型关系为核心”，“以转变政府职能为突破口”。^［12］这一论述阐释了教育治理现代化在国家治理现代化中的定位，将推进教育治理现代化与转变政府职能、与教育管理体制改革联系起来，对理解教育治理以及高等教育治理有直接指导作用。

　　高等教育体系的各个层面，从高校基层到全国乃至全球，都有治理的问题，但就中国高等教育的现实状况而言，首要的问题是国家层面的高等教育治理。国家层面的高等教育治理是高等学校治理的前提；国家层面高等教育治理的现代化是高等学校治理现代化的前提。而要实现国家层面高等教育治理的现代化，就要深化高等教育管理体制改革，突破政府与高校的线性关系。

　　2.学术视角

　　在学术界，治理被看作是一个带有后现代色彩的“松弛概念”，国外不同的理论流派对它的界定也各有侧重。“善治理论”针对“国家失败”现象，认为治理是一个“多元制度结构”的“政治革新”过程，强调国家与社会关系的重新调整；“自组织网络理论”把治理界定为社会系统中通过政府、私人部门和志愿者部门“任意组合”来提供服务的过程，主张减少“单方面控制”，代之以“双向或多向”互动^［13］；全球治理委员会对治理的定义是，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，“它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”^［14］。尽管这些理论的视角不同、侧重点不一，但都强调政府、社会、市场之间的新型关系，强调治理主体的多元化及其互动协调的过程。由此可见，治理与管理在概念内涵上有显著区别，管理是一种控制性的活动，体现的是上下级线性关系，运用权力自上而下推行；治理是一个协调的过程，呈现的是多元主体的平等关系，主要通过协商、互动、合作来维持动态的平衡。

　　在我国，随着国家治理体系和治理能力现代化的提出，学术界对国家治理理论的研究也形成热潮。如俞可平将治理主体、治理机制和治理效果视作国家治理体系的“三大要素”，认为“现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统”。^［15］也有学者认为国家治理现代化主要有三个维度，即多元共治、和谐善治、文明法治。^［16］总体而言，主体多元、互动协调、善治法治，是国家治理理论的基本共识。

　　在高等教育学领域，众多学者把高等教育治理置于国家治理现代化的大背景下，对中国高等教育治理现代化问题进行了多视角的探讨。有学者着眼于“政府、社会、市场、大学”的四边关系，主张共同治理、从管理走向治理^［17］；有学者着眼于“大学、市场、政府”三边关系，主张高等教育“外部治理”需要实现从“权力逻辑”向“权利逻辑”的转换^［18］；还有学者将政府与高校的双边关系作为高等教育治理现代化的“关键问题”，主张多元主体、共同治理和依法治理^［19］。这些论述都将高等教育治理问题定位于宏观层面，以政府、社会、市场、高校的多边关系为着眼点，强调治理主体多元、共同治理以及法治善治，为探讨高等教育治理现代化问题提供了重要参考。

　　高等教育治理问题的提出，既是国家治理现代化的现实需要以及国家治理理论的逻辑推演，也是高等教育发展到大众化、普及化阶段后的必然要求。在大众化、普及化阶段，高等教育不仅在社会发展过程中扮演越来越重要的角色，而且牵涉到社会各个领域越来越多的利益相关者，进而也就有可能成为某些重大社会矛盾的焦点。在这种情况下，单靠政府的行政手段进行管理或者单靠市场进行调节，都有可能失灵，高等教育治理的出场实是高等教育发展到一定阶段的历史必然。

三、高等教育治理现代化愿景

高等教育治理现代化是一个过程，也是一个愿景，这个愿景可从共治、法治和善治三个维度来描绘。

　　1.高等教育共治

高等教育共治的关键是治理主体的多元化。就各国一般情况来看，作为高等教育治理主体的机构或组织，既包括国家机构，如政府、议会、法院，也包括各种社会组织和群体，如政党、社团、财团、企事业单位、中介机构、媒体，当然还有高校及其所有的利益相关者。在我国的“政府、社会和高校”关系中，广义的政府包括国家的各种权力机构和行政机构，狭义的政府则专指政府行政部门。

　　尽管相关的机构和组织众多，但并不表明它们一定就是高等教育的治理主体。成为高等教育治理主体，至少应满足三个要件：一是具有相对独立性，无须依附于其他任何主体；二是拥有规则所赋予的权利，并且可以独立地行使这些权利；三是具有独立行使权利的主体意识和能力，能够有效地参与治理。举例来说，无论从哪个角度来看，高校都理应是高等教育治理体系中的重要主体，然而在我国目前的高等教育管理体制下，高校在一定程度上已经退化为政府部门的下属单位，在权力、资源、知识、心理四个方面都对政府存在严重的“非对称性依赖”^［20］，因而事实上高校在当前难以满足这三个要件，也就很难成为高等教育治理主体。

　　从理论上说，只要每一治理主体都能满足这三个要件，治理结构就一定是扁平形的。在这个扁平形治理结构中，各主体的地位基本平等，各自拥有规则赋予的权利，可以通过有效的协商、协调、互动达到共治。当然，扁平形治理结构并不意味着各主体完全齐平，因为这个结构毕竟是扁平的，而非平面的；某些主体相对具有较大的影响力，能起到主导的作用，这不仅很正常，也是治理所必需的。但即便如此，主导作用绝非主宰作用，任何主导作用都要以不排斥其他治理主体的主体作用为限度，否则就谈不上共治。

　　构建扁平形治理结构的关键在于治理主体的成长和培育，一方面需要各主体不断地自我成长和发育，另一方面需要借助必要的外部因素加以培育和催化。

　　2.高等教育法治

　　法治是高等教育治理现代化的基石，也是高等教育治理制度化、规范化、程序化的保障。实现高等教育法治，首先需要完善高等教育法律体系，实现有法可依。就我国现实情况而言，需要进一步修订《高等教育法》，对高等教育举办者、管理者、办学者的权责作出明确的界定。其次，需要将高校章程上升为法律，提高其法律权威和效力。事实上，将公立高校的章程提交立法机关表决通过从而使其上升为法律，是很多国家的通行做法。^［21］最后，有必要彰显立法者作为高等教育治理主体的地位。高等教育的立法者是高等教育事业最高的权力机构，这一属性决定了它作为高等教育治理主体的地位，高等教育立法者在高等教育治理中具有立法、释法、监督法律实施尤其是监督政府依法行政的独特作用。

　  3.高等教育善治

　　高等教育善治意味着高等教育治理处于一种良好的状态：治理主体的主体性到位，治理机制有效，治理效果最大化。

　　高等教育善治，首先体现为多元治理主体处于良好的状态，各主体相对独立，主体意识和主体能力到位。由于政府部门在高等教育治理体系中大多是起主导作用的一方，因此首先需要明确并且限定政府部门的主体权限，使政府权力不能凌驾于其他主体权限之上。半个世纪以来，各国高等教育管理体制基本都在朝着这个方向改革，特别是集权式的“欧陆模式”已经发生了比较显著的变化，这从法国、德国以及日本近几十年来的改革中可以得到佐证。这些改革都是为了重新界定政府与高校的权责关系，减少政府集权，提高高校的独立性和自主性。善治首先要求政府“善政”^［22］，只有如此，才能保证高等教育其他治理主体的独立性和主体性，保证其主体意识和能力处于良好的状态。

　　高等教育善治，也体现为治理机制的有效性。高等教育治理的直接目标是不同甚至相互冲突的利益得以调和并在此基础上合作行动。多元治理主体就是各个不同的利益方，治理的最重要机制是治理主体之间的协商、互动和协调。在这个机制中，各主体本着调和、化解冲突的善意，摆事实讲道理，使各方的利益诉求得到充分的表达和关照。这就需要表达渠道畅通，同时需要各方在交流互动中有智慧和能力异中求同，找到合作行动的基点。互动机制的有效性，既需要治理主体的意识和能力，也需要法律和规则来保障，因而善治必定是法治。

　　高等教育善治，还体现为治理效果的最大化。治理效果最大化并非九九归一，而是多元主体通过协商互动在不同的利益诉求中求得最大公约数，形成最大共识，并以此为起点合作行动，非共识部分则可以保留。这是多元主体既最大限度地协调合作、又保持适度“张力”的一种状态，也就是异中求同、同中存异、和而不同的状态。这样一种治理效果，对于高等教育来说尤为重要，因为它是高等教育本质属性的内在要求。伯顿·克拉克曾将这种状态形容为“合理的无序”状态：在高等教育系统中，各方都可以“各显神通”、各抒己见，“彼此间的矛盾都通过非正式或正式的渠道来协商解决”，但各方都要“适可而止”、“有所克制”，允许在整个系统中“维持一定程度的不满情绪”，接受“合理的无序”。在他看来，高等教育系统运转过程中“最大的危险”，不是来自这种“合理的无序”，而是来自“过于集中的权力”。^［23］在高等教育系统中，异中求同固然不易，但同中存异、和而不同却更加重要，更加不可或缺。当然，高等教育治理效果的最大化，最终必须由高校人才培养、科学研究和社会服务效果的最大化来体现。也正因为如此，在高等教育治理体系中保障高校的主体地位和作用，提升高校的独立性和主体性，也就有格外重要的意义。

四、一个“最小多元”治理体系的构想

中国高等教育治理现代化的进程，始于多元治理体系的构建，这既取决于国家治理现代化的进程，也取决于高等教育多元治理主体的成长。作为一个初步的构想，这个体系的构建可以按照党和国家治理现代化的总方略，首先从“最小多元”也就是从高等教育的举办者、管理者和办学者三元着手进行。但由于公立高等教育的举办者在法律上和理论上至今都还是一个尚未解决的问题^［24］，因此三元主体也可以暂且表述为高等教育的立法者、管理者、办学者。

　　1.突出立法者的主体地位

　　全国人大常委会是《高等教育法》的立法者，在国家高等教育治理体系中享有特定的主体地位，突出其主体作用是我国高等教育治理体系构建的关键。根据我国宪法规定，全国人大常委会有权解释《高等教育法》，对《高等教育法》的实施情况进行检查；有权监督和规制中央政府及其教育主管部门的高等教育管理行为，撤销政府部门与宪法及法律相抵触的高等教育行政决定和命令。此外，全国人大常委会也有权对中央部委直属高校的章程进行审议表决，以使这些学校的章程上升为法律。同理，地方人大常委会有权监督和规制同级政府的高等教育管理行为，对地方高校的章程进行审议表决，彰显地方人大常委会在地方高等教育治理中的主体作用。

　　2019年6月至9月，全国人大常委会组成执法检查组开展了《高等教育法》执法检查，检查结果以《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国高等教育法>实施情况的报告》（以下简称《报告》）发布。《报告》内容全面，覆盖了《高等教育法》的主要条款，主要包括实施成效、存在问题及监督建议三个部分。例如，在“放管服”改革和落实高校办学自主权方面，实施成效主要是，教育部取消和下放了涉及高校若干“行政审批事项”和“职责”，初步实现了“一校一章程”；主要问题是，地方政府“放不下”与高校“接不住”现象并存，有些地方政府“推进改革仅仅停留在出台文件层面上，没有解决实质性问题的真招实招”，有些高校“依法自主办学能力不强，存在行政化惯性思维”；主要建议是，依法界定政府及相关部门在高等教育治理中的“职责权限”，深化“放管服”改革，“基础在学校，关键在政府”。^［25］全国人大常委会的执法检查行动显示了《高等教育法》立法者在国家高等教育治理中的主体地位和作用，标志着我国高等教育朝着共治、法治、善治的方向迈出了积极的一步，具有重要意义。

　　2.彰显办学者的主体身份

　　办学者是具有法人资格的高校及其所有成员，理应是高等教育治理的重要主体。然而在政府与高校的传统线性关系中，高校实际处于政府部门下属的地位，与政府部门互动协调尚缺少规范而有效的渠道。因此，可以考虑在国家和地方两个层面成立高校校长委员会作为办学者的集合代表，彰显其办学者的主体身份，发挥其在治理中的主体作用。国家层面的高校校长委员会，可以由所有部委属高校的在任校长以及若干地方高校在任校长的代表组成，在高等教育治理体系中代表办学者主体，表达办学者的利益诉求，对国家的高等教育发展规划以及事关全国的高等教育重大项目提供咨询和进行评议。同理，地方层面的高校校长委员会，可由本地所有地方高校校长及民办高校校长组成，代表地方高校的办学者行使主体权利。高校校长委员会也可以按照高校类型分为若干分委员会，分别参与相关类型高等教育的治理。

　　3.规范管理者的主体权限

　　《高等教育法》确立了我国高等教育的两级管理体制，规定国务院“统一领导和管理”全国高等教育事业，国务院教育行政部门“主管全国高等教育工作”，省级政府主要“管理”地方高校。在中国高等教育治理体系中，政府作为管理者不仅是法定的重要主体，也是现实的需要。但问题的关键仍然在于，政府对高等教育事业到底应该管什么、如何去管。由于《高等教育法》没有对两级政府具体的高等教育管理权限作出限定，各项有关高等教育改革的政策文件大多也止步于“宏观管理”、“依法管理”以及“统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务”等原则性的表述，因而这两个核心问题在法律、政策乃至理论上至今都不甚了了，这就为政府部门扩大管理权力留下了很大的空间。

　　当前，我国高等教育管理仍然存在着比较明显的政策化特征^［26］，这种政策化特征在具体管理方式上又表现为文件化和项目化两种倾向。大量的行政公文从各个相关部门下发到高校，对高校各个层次、各个方面和各个环节的办学行为予以规制。调查显示，某地方高校在2017-2019年三年间收到来自各级政府部门的“教学类行政公文”就多达331份，平均每两个工作日一份。^［27］这还仅仅是“教学类”的公文，如果考虑到我国高校目前的行政条线至少有一二十条，那么高校实际收到的行政公文用汗牛充栋来形容也许并不为过。与此相应的是，不计其数的大小项目也从各相关部门涌入高校，几乎涉及高校办学活动的各个方面和环节，加之行政权力不断地对这些项目额外赋值，致使项目从手段变成目的，进而强有力地左右着高校各个层面的办学行为。政策化、文件化、项目化的特点是人为性、随意性、变动频繁，致使政府部门的“高等教育规制空间”大大扩张，也使得其“所产生的新型控制权”在很大程度上“逃遁公法规制”。^［28］政府规制空间大大扩张，必然导致高校自主空间的大幅缩小，政府与高校的关系越发偏斜。

要纠正文件化、项目化的泛滥，唯有继续深化高等教育管理体制改革，以“简政”带动“放权”，切实转变政府的管理职能，使其趋于“善政”；同时加快高等教育治理体系的构建，彰显立法者、办学者在高等教育治理体系中的主体地位和作用。例如，可由全国人大常委会对两级政府的高等教育管理权限作出法律解释并予以规范；加强人大常委会对政府高等教育管理行为的监督并在必要时启动否决机制；可以通过高校校长委员会对高等教育项目的出台进行咨询和评议。

五、结  语

中国高等教育从管理体制改革到治理现代化，两个主题前后相连、与时俱进，但这并不表示二者是互不相关的两个独立阶段。中国高等教育治理现代化的命题是在管理体制改革尚未完成的情况下提出的，二者实乃同一历史进程中相辅相成的一体之两面，是同一时代命题的两种不同表达。高等教育管理体制改革是手段和条件，高等教育治理现代化是目标和愿景。只有继续深化高等教育管理体制改革，改善政府与高校的关系，才有可能构建多元的高等教育治理体系，实现高等教育的共治、法治和善治；同时也只有在高等教育治理现代化愿景的引领下，才有可能始终认准高等教育管理体制改革的目标和方向，通过多元治理主体的协同作用促进管理体制的改革真正有所突破。